北斗智库环保管家网讯：1月17日，环保部印发了《排污许可管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”），从排污许可证的内容、申请、核发、执行，以及监管和处罚等方面，全面细化了排污许可制度的执行与管理规定，这是我国排污许可制度的第一个部门规章。

 

　　事实上，我国从上世纪80年代后期开始，各地就陆续试点实施排污许可证制度，据环保部有关负责人介绍，至今共有28个省（区、市）出台了排污许可管理相关的地方法规、规章或规范性文件，总计向约24万家排污单位发放了排污许可证，积累了大量实践和管理经验，但也暴露出不少问题，如排污许可制其基础核心地位不突出，多项环境管理制度交叉、重复，污染源“数出多门”、“多头管理”；依证监管力度不足，处罚结果不能形成震慑；排污单位污染治理责任落实不到位，缺乏履行环境保护责任的主动性等。

 

　　为落实《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》，环保部于2016年12月发布《排污许可证管理暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”）。因《暂行规定》只是文件而不是部门规章，为进一步夯实法律基础，环保部在《暂行规定》的基础上，认真总结了火电、造纸行业先行先试的成功经验，制定并发布了这部《管理办法》。

 

　　在中国人民大学环境学院教授宋国君看来，这一政策的发布意味着企业的排放管理从口头粗放管理向证据化管理转变，是一个重大变化。《管理办法》的实施，有利于进一步落实排污单位治污主体责任，鼓励守法，惩罚违法。

 

　　《管理办法》与国际先进经验接轨

 

　　环保部负责人介绍说，《管理办法》分7章共68条，第一章总则共11条，第二章排污许可证内容共11条，第三章申请与核发共10条，第四章实施与监管共10条，第五章变更、撤销、延续共9条，第六章法律责任共9条，第七章附则共8条。

 

　　《管理办法》规定的主要内容概括起来包括以下几点：一是规定了排污许可证核发程序。二是明确了排污许可证的内容。三是强调落实排污单位按证排污责任。四是要求依证严格开展监管执法。五是强调加大信息公开力度。六是提出排污许可技术支撑体系。

 

　　此次排污许可制度改革很重要的一个内容，就是统一排污单位的污染物排放总量的核算原则。

 

　　“通过排污许可证，我们对企业的环境监管逐步从企业细化深入到管控每个具体排放口，从主要管四项污染物转向多污染物协同管控，从以污染物浓度管控为主转向污染物浓度与排污总量双管控，特别针对当前雾霾防治，在排污许可证中增设重污染天气期间等特殊时段对排污单位排污行为的管控要求，从而不仅推动了对固定污染源的精细化监管，同时将排污许可更好地与环境质量改善要求密切挂钩，推动固定污染源的精细化管理。”环保部有关负责人表示。

 

　　同时，《管理办法》还规定了排污单位必须持证才能排污，无证不得排污。持证排污单位必须在排污许可证规定的许可排放浓度和许可排放量的范围内排放污染物，并应开展自行监测、建立台账记录、编写执行报告，确保严格落实排污许可证相关要求。为充分与省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革工作相衔接，《管理办法》明确无论是重点管理还是简化管理，均由排污单位生产经营场所所在地设区的市级环境保护主管部门核发排污许可证。

 

　　国务院发展研究中心资环所副所长常纪文在接受中国经济导报记者采访时表示，《管理办法》借鉴了国内外的排污许可制度经验，也参考了中国的实际情况，比较成熟。宋国君也表示，“这一次，我们终于和发达国家的排污许可证管理保持了一致。”

 

　　受访专家都对《管理办法》给予了肯定，知名经济学者、财经评论家郭凡礼也告诉中国经济导报记者，“《管理办法》是对《暂行规定》的延续、深化和完善，对排污许可证申请、核发、执行、监管全过程的相关规定进行完善，并进一步提高可操作性。《管理办法》规定了排污许可证核发程序等内容，为改革完善排污许可制迈出了坚实的一步。同时，《管理办法》还强调技术支持，明确了严格监管执法，细化了环保部门、排污单位和第三方机构的法律责任。”

 

　　环评与排污许可要并重

 

　　虽然《管理办法》得到了认可，但是在常纪文看来，这毕竟只是一个部门的规章，排污许可涉及到企业和国家的利益，他建议环保部尽快将《管理办法》上升为国务院排污许可条例。

 

　　另一方面，河南工业大学法学院副院长谭波在接受中国经济导报记者采访时表示，“制度的落实最终还是要有具体而细化的实施细则作为支持，因此，该项制度也不例外，其在落实过程中必须要有细化的配套制度，比如说排污许可证的具体规定等。”

 

　　对此，环保部负责人解释说，环保部门正在积极配合上级立法机关加快推动排污许可管理条例的出台。编制思路是在《管理办法》的基础上进行完善，形成排污许可管理条例草案。目前环保部已经成立工作组，组建专家团队，开展了相关工作。

 

　　此外，环境影响评价制度与排污许可制都是国际通行的环保制度，但是在郭凡礼看来，《管理办法》对于这两个制度的衔接并没有作出明确指示。常纪文认为，要处理好环境影响评价制度和排污许可制的关系，要让他们互相衔接，做到并重，不要因为加强排污许可证管理而忽视了环评。

 

　　对于环境影响评价制度，《管理办法》中也有明确规定：申请排污许可证的，需要提交环评报告，并据此作为排污许可浓度与总量核定的依据，并需要将环评信息记载于许可证上。常纪文认为，建立环评与排污许可制度相衔接的管理机制，对于强化环评制度的作用将产生积极影响。

 

　　因为排污本身的监测需要很强的技术性，因此，在谭波看来，对于一些相关的技术规范与国家标准，也需要及时修订，用以配合该部规章的实施。

 

　　当然，排污许可制度在落实的过程中，郭凡礼认为还可能会遇上排污单位不自觉申领排污许可证、不主动接受监督检查、造假监测数据和台账、企业不披露环境信息等挑战。此外，排污许可制度还可能遇到一些《管理办法》中没有提及的问题。郭凡礼建议，要解决这些挑战，需要加强有关环境管理部门的执法力度，加强对企业的监管，提高一线执法人员的研判意识，以便落实排污许可制度。

 

　　实现紧箍咒式管理

 

　　《管理办法》不仅能够进一步推动排污许可制度的实施，也完善了排污许可违法责任的内容体系，对于相关企业的约束更加有力。

 

　　比如持证排污是对排污企业的基本要求，无证排污是严重的环境违法行为。根据《管理办法》的规定，对于无排污许可证或者违反排污许可证规定的排污行为，环保部门将及时进行处罚，对于已受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正或阻挠复查的企业，环保部门还可以对其进行按日连续处罚，同时企业相关责任人将受到行政拘留处罚。

 

　　又如，根据《管理办法》的相关规定，排污单位排放污染物有违反排污许可证行为的，应由县级以上人民政府环境保护主管部门根据《环境保护法》等法规的规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

 

　　此外，《管理办法》对排污许可的信息公开也作出了具体的规定，分为两个方面。一是申请前的信息公开。排污单位应当在申请排污许可证之前向公众公开其承诺书、排污许可证申请表及其附件等内容。二是申请后的信息公开。排污单位应该向社会公众公开其排污信息，扩大与公众沟通的渠道。排污单位未在规定时限内、未按照规定的方式、未公开应当公开的信息、公开的信息不真实的，环境保护主管部门可以责令其公开，依法处以罚款，并予以公告。根据《企业事业单位环境信息公开办法》的规定，还可以对违法企业处以三万元以下的罚款。

 

　　由此看来，《管理办法》从不同角度、不同层面构成了一个更严密的污染物排放法律责任体系，相关企业面临着各类法律责任。“《管理规定》总体来说是影响深远的。”宋国君告诉中国经济导报记者，一方面，通过排污许可证，政府对企业的排污要求系统清晰、白纸黑字地写出来了；另一方面，企业还要按规定提供守法证据，证据按照监测技术规范要求提供，且要记录保存。

 

　　他解释说，对于消极对待环保的企业，将会受到非常严厉的处罚，对于遵守法律及规章并及时改进管理提高技术的企业，作用应该是正向的，企业环保技术得以进步，环保管理水平得以提高。

 

　　同样，在谭波看来，排污许可制度对相关产业会提升环保要求，通过行政许可的手段来实现紧箍咒式的管理，结合刚刚实施的环保税，我国在环境治理方面又走出的坚实一步。与此同时，这实际上也是贯彻“绿水青山就是金山银山”这一重要理念的极佳注脚，会倒逼一些企业实现产业转型，表面上看又会带来一些群体的就业难题，但从长远来看，这是产业升级转型的必然代价和过程。

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