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摘 要
近年来，生态环境立法活动极其活跃。与此同时，刑法关于环境犯罪的立法及司法解释等也变动较大。本文着眼于提高环境法执行效率，为达到遏制环境违法行为和切实保护生态环境的目的，就生态环境行政处罚与刑事司法衔接、生态环境行政强制措施与刑事强制措施的衔接、生态环境行政执法证据与刑事司法证据的衔接等方面的若干重要问题展开分析。
中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确要求：“健全行政执法和刑事司法衔接机制。”在此之前，“完善行政执法和刑事司法衔接机制”在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等重要文件里被屡次提及。虽然2017年出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《环保“两法”衔接办法》），但由于生态环境行政执法机关、公安机关以及检察机关对法律的理解有偏差，加上立法的不完善，环境污染犯罪案件的办理过程中往往会出现很多节点衔接不通畅的问题。主要问题既涉及实体方面又涉及程序方面。
生态环境行政处罚与刑事司法的衔接
生态环境行政处罚与刑事司法的相关规定
生态环境行政处罚的程序规定主要由《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）《环境行政处罚办法》予以规定。
1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）并未就环境污染的罪名作出规定；1997年修订的《刑法》增加了“重大环境污染事故罪”,《中华人民共和国刑法修正案（八）》将此罪修改为“污染环境罪”；最高人民法院、最高人民检察院随后分别于2013年和2016年发布了两个版本的司法解释，即法释〔2013〕15号和法释〔2016〕29号；2019年2月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部联合印发了《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》[1],2020年通过的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》又对污染环境罪作出优化规定[2]。
生态环境行政处罚与刑事司法的实体衔接
生态环境行政处罚的实体法律规范主要分布在《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）及《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声污染防治法》）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中。《行政处罚法》第九条明确规定了13种行政处罚种类，与原《行政处罚法》（2017年修正）第八条相比，增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业，删除了暂扣或者吊销执照。刑罚则分为五种主刑和三种附加刑。
《行政处罚法》第八条第二款和第二十七条第一款就“行政处罚与刑事司法的衔接”问题分别作了规定，与原《行政处罚法》相比，《行政处罚法》第二十七条第一款增加了司法机关向有关行政机关移送的规定。《行政处罚法》在修订时将移送的前提从“违法行为构成犯罪”修改为“违法行为涉嫌犯罪”，表述更为精准。关于犯罪的认定主体，按照《行政处罚法》第五十七条第一款第四项的规定，对于涉嫌犯罪的环境违法行为，应由行政机关负责人决定将案件移送司法机关。
在实际运用层面，“行政处罚与刑事制裁之间的衔接”一直以来都是重点问题。除了可以折抵的罚款与行政拘留外，其他行政处罚不应受到刑事程序的影响。而《环保“两法”衔接办法》第十六条第一款未将罚款、行政拘留与其他行政处罚种类区分开来作出规定是不合适的。按照《环保“两法”衔接办法》第六条的规定，如果生态环境行政处罚机关已经将涉嫌犯罪的生态环境违法行为的关键证据材料向公安机关进行了移送，那么对已经移送进入刑事司法程序但尚未作出生效裁判的案件，生态环境行政处罚机关依法需要作出责令停产整治等行政处罚决定的，应当得到司法机关的积极配合。
《行政处罚法》第三十五条第二款新增规定：“行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”此前多地检察机关曾就此发出检察建议，要求生态环境行政执法机关对人民法院已经判处罚金的案件作出罚款的决定[3]，如广东省高级人民法院于2020年3月16日作出的（2018）粤行申1754号行政裁定书显示，翁某某诉原深圳市龙华区环境水务局行政处罚纠纷一案，系由深圳市盐田区人民检察院提起的《检察建议书》，并于2017年3月14日作出深龙华环罚字〔2017〕060号《行政处罚决定书》，处以行政罚款二十万元，但深圳市宝安区人民法院曾于2013年1月23日就同一环境违法行为作出（2013）深宝法龙刑初字第35号《刑事判决书》，判决翁某某犯非法占用农用土地罪，判处有期徒刑八个月，缓刑一年，并处罚金人民币二千元，限于判决生效后一个月内缴纳。二审法院以翁某某已受到刑事处罚，再对其实施行政处罚缺乏法律依据为由，撤销了原深圳市龙华区环境水务局作出的涉案处罚决定。广东省高级人民法院裁定驳回原深圳市龙华区环境保护和水务局的再审申请。虽然《刑法》第五十二条就罚金数额的裁量进行了规定，但只是一般的原则性规定，即判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额[3]。从这个案例可以看出，同一环境违法行为在法定幅度范围内的罚款额度是人民法院判处罚金额度的100倍。鉴于《刑法》在环境与资源保护领域关于罚金的确定标准十分抽象，需要人民法院判处罚金时认真把握，作出合理的判决。
另外，2003年10月1日生效的《中华人民共和国放射性污染防治法》按照“违法所得”计算罚款，其设定的罚款上限为一百万元；2016年1月1日生效，2018年修正的《大气污染防治法》对“违法造成大气污染事故”的罚款按照大气污染事故造成的直接经济损失的倍数计算罚款和按照“货值金额”的倍数计算罚款，其设定的罚款上限为一百万元；2008年6月1日生效，2017年修正的《水污染防治法》对“违法造成水污染事故”的罚款按照水污染事故造成的直接经济损失的固定百分比计算罚款，其设定的罚款上限为一百万元；2003年9月1日生效，2018年修正的《中华人民共和国环境影响评价法》按照“总投资额”的百分比和按照“所收费用”的倍数计算罚款，其设定的罚款上限为二百万元；2019年1月1日生效的《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）设定的罚款上限为二百万元；2020年9月1日生效的《固体废物污染环境防治法》对“违法造成固体废物污染环境事故”的罚款按照污染事故造成的直接经济损失的倍数计算罚款和按照“所需处置费用”的倍数计算罚款，其设定的罚款上限为五百万元。显而易见，各部法律设定的罚款上限越来越高。生态环境领域法律关于罚款的多处设定呈现“重罚”倾向，既未充分考虑每个违法行为所对应的具体因素，又与责罚相当、处罚与教育相结合原则、与经济社会发展水平相适应原则和可执行性原则出现背离。人民法院在判处罚金时也应对此予以考量。
仍然有待进一步明确的是，《行政处罚法》第三十五条第二款规定的“行政机关已经给予当事人罚款”是指已经作出行政处罚决定，还是已经作出行政处罚决定并且执行完毕？如果是已经作出行政处罚决定但尚未执行的罚款，是否需要在涉嫌犯罪的案件由行政机关移送司法机关后继续执行？建议在修改《环境行政处罚办法》或者《环保“两法”衔接办法》时对此予以明确。
生态环境行政强制措施与刑事强制措施的衔接
生态环境行政强制措施与刑事强制措施的相关规定
《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一百四十一条等规定了公安机关的刑事查封、扣押权。《中华人民共和国行政强制法》第八条明确规定了四种行政强制措施种类。《环境保护法》第二十五条及《大气污染防治法》第三十条、《土壤污染防治法》第七十八条、《噪声污染防治法》第三十条和《固体废物污染环境防治法》第二十七条等规定了生态环境主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门的行政查封权、扣押权。在实际案例中，绝大部分生态环境违法案件中实施的是查封措施，实施扣押措施的案件较少。
生态环境行政强制措施与刑事强制措施的衔接
生态环境主管部门和其他负有生态环境保护监督管理职责的部门的查封、扣押属于行政强制措施，应遵守《行政强制法》的规定，如查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的，可以延长。原环境保护部于2014年底印发了《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》，但其他负有生态环境保护监督管理职责的部门尚未出台过类似的部门规章，故其他负有生态环境保护监督管理职责的部门很少就环境违法行为实施查封、扣押措施。而公安机关的查封、扣押属于侦查措施，应遵守《刑事诉讼法》的规定，查封期限不得超过二年，期限届满可以续封。
如果生态环境主管部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时，已对涉案物品等实施了查封、扣押等行政强制措施的，在法定的查封、扣押期满后就应该依法解除查封、扣押。生态环境主管部门和公安机关应当密切配合，加强协作，避免针对涉案物品等出现实施强制措施的空白期。公安机关应当在生态环境主管部门依法解除查封、扣押时，及时依据《刑事诉讼法》的规定对涉案物品等实施查封、扣押。对查封、扣押的涉案财物及其孳息等问题，《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第三十六条作出规定，其第四十四条、第四十五条和第四十六条对轮候查封的程序进一步作出详细规定。
生态环境行政执法证据与刑事司法证据的衔接
生态环境行政执法证据与刑事司法证据的相关规定
《行政处罚法》第四十六条规定了行政处罚证据种类；《行政强制法》第九条第二款规定了查封、扣押的证据种类；《刑事诉讼法》第五十条规定了刑事司法证据种类。种类相同的有物证、书证、证人证言、鉴定意见、视听资料、电子数据、勘验笔录。当事人的陈述、调查询问笔录、现场笔录是行政执法证据而不属于刑事司法证据的种类，被害人陈述、犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解[4]、检查、辨认、侦查实验等笔录是刑事司法证据而不属于行政执法证据的种类。环境监测报告作为生态环境保护领域的特有证据类型，既可以作为生态环境行政执法证据，也可以作为刑事司法证据。
生态环境行政执法证据向刑事司法证据的转化
《刑事诉讼法》第五十四条第二款就行政执法证据向刑事司法证据的转化作出规定。鉴于物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料均属于实物证据，具有较强的客观性，比较稳定，经过司法机关的审查、转化后即可在刑事诉讼中作为证据使用[5]。《环保“两法”衔接办法》第二十条在《刑事诉讼法》第五十四条第二款规定的范围外增加规定“监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，在刑事诉讼中也可以作为证据使用”。《环保“两法”衔接办法》第六条还规定环境行政执法机关应当将“调查询问笔录、采样记录单等有关涉嫌犯罪的证据材料”移送公安机关。
但是，有些言词证据由于具有一定的主观性和不确定性，如证人证言等，应由司法机关直接提取。即使生态环境行政执法机关向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时，附上了调查询问笔录，也不得直接转化为刑事司法证据。另外，在污染环境罪等的办理过程中经常会出现环境监测报告这一类证据，如果移送案件的生态环境行政执法机关未将采样记录单等关键材料予以移送，应当在公安机关书面告知后3日内予以补正。因为采样记录单属于用来证明其采样程序合法的关键证据，进而可以用于证明送检样品的真实性，最终用于证明环境监测结果的真实性。
参考文献
[1]谷永超,赵迈.环境治理领域刑法与行政法的协调与衔接[J].铁道警察学院学报,2021,31(3):78-83.
[2]周峨春.环境犯罪的积极预防性刑法规制：基于《刑法修正案(十一)》的检视[J].行政与法,2022(6):109-118.
[3]曹晓凡.涉嫌环境犯罪案件，还能行政处罚吗？[N].中国环境报,2021-08-06.
[4]邵磊.心理学视角下的情态证据研究：兼论言词证据可靠性评估制度的建立[J].山东警察学院学报,2022,34(2):81-92.
[5]魏祎远.长江保护司法与执法问题的困境与因应[J].长江技术经济,2021(4):78-85.
