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业务探讨
突发环境事件应急预案（以下简称应急预案）是企事业单位做好环境应急管理工作的基础，是环境监管部门监督企业事业单位开展环境应急管理的总抓手，是落实预防为主、预防与应急相结合的环境应急管理原则的核心，也是环境应急执法的核心。
相较于水、气、固废等环境要素的执法，环境应急执法一直是环境执法中的“冷门”，许多执法人员在针对企事业单位开展环境应急执法，尤其是应急预案相关执法时存在不少困惑。
◣现存问题
2010年原环境保护部出台《突发环境事件应急预案管理暂行办法》，应急预案管理初步实现了有法可依；2015年1月出台《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）》（以下简称备案管理办法），进一步细化了企事业单位应急预案的管理要求，确定预案备案的具体方式，2015年4月出台《突发环境事件应急管理办法》，再次明确预案编制和备案的要求，并对未按要求备案的情形设置了罚则；2015年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）、2017年修订的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）及2020年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称固废法）均对企事业单位应急预案的编制和备案提出了要求；此外，为落实“在开展突发环境事件风险评估和应急资源调查的基础上制定突发环境事件应急预案”的要求，原环境保护部制定了《企业突发环境事件风险分级方法》和《环境应急资源调查指南（试行）》，指导企业开展风险评估和环境应急资源调查。尽管目前应急预案管理法律、法规体系基本形成，但在应急预案管理及相关执法活动中发现仍存在诸多问题。
法律适用存在分歧
2022年7月，东莞市生态环境局公布的典型案例中有这样一个案例：2021年9月5日，东莞市生态环境局执法人员在广东国澳能源股份有限公司东莞常平朗贝加油站现场检查时发现，该公司主要从事汽油、柴油的零售，设有加油、储油、卸油等工序和加油机、柴油储罐、汽油储罐等设备，已配套建成隔油池、突发环境事件应急池，但未编制突发环境事件应急预案，未向生态环境部门备案。东莞市生态环境局依据《突发环境事件应急管理办法》第三十八条第三项的规定，即未按规定将突发环境事件应急预案备案的行为处1万元罚款，并责令其立即改正违法行为。
2021年10月，南通市生态环境局公布的两个典型案例也存在类似情况，即企业未按要求编制突发环境事件应急预案并备案，生态环境部门同样按照《突发环境事件应急管理办法》第三十八条第二款第三项规定进行处罚。类似处理方式，在苏州市的有关应急预案的行政处罚案件中也屡见不鲜。
从上述的案例中不难发现，针对企业未编制突发环境事件应急预案，同时未对突发环境事件应急预案备案的情形，生态环境部门通常仅以“未按规定将突发环境事件应急预案备案”进行处罚。笔者认为，这样处理可能存在法律适用错误。在违法事实上，企业未编制突发环境事件应急预案和应急预案未备案存在两个违法行为，由于未编制预案的行为必然会导致预案不能备案，因此可以认为，未编制预案和未将预案备案属于吸收关系，根据吸收关系的处理原则，应当以主行为或处罚较重的行为进行处罚，水污染防治法、固废法等法律对编制环境应急预案均有相关规定且有对应的罚则，因此适用水污染防治法或固废法对未编制预案的行为进行处罚更为合适。
但如果一家单位，既是“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位”，又是“可能发生水污染事故的企业事业单位”，该单位未编制突发环境事件应急预案该如何处理？
笔者认为，如果分别按照水污染防治法和固废法进行处罚，明显违背了“行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的原则，因为“水污染事故应急方案“”固体废物意外事故应急预案”都属于突发环境事件应急预案的范畴，且多数情况下“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位”属于“可能发生水污染事故的企业事业单位”特殊情形。
如果认为水污染防治法和固废法均为企业编制突发环境事件应急预案的义务来源，则形成了近似于法条竞合的关系，应当在水污染防治法和固废法之间择一适用，根据法条竞合的处理原则应当适用固废法，同样因为多数情况下可以认为“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位”属于“可能发生水污染事故的企业事业单位”的特殊情形，且固废法处罚较为严厉，但实际情况中又不能完全按照法条竞合的处理原则进行处理。如在上述东莞市加油站的案件中，加油站显然属于“可能发生水污染事故的企业事业单位”，但也会产生少量的危险废物，笔者认为（个人的价值判断），适用水污染防治法第九十三条“不按照规定制定水污染事故的应急方案”更为合适（贮存的油料产生的环境风险远大于危险废物产生的环境风险），与上述适用固废法的结论存在偏差。由于固废法和水污染防治法对该行为的处罚幅度相差较大（固废法处罚幅度为10至100万元，水污染防治法处罚幅度为2至10万元），执法人员的主观判断对案件的最终处理影响较大。
可能正是由于上述对未编制应急预案行为的处罚中存在诸多适用法律的不确定性，使大多数执法人员选择规避对该行为的处罚。
法律法规仍不健全
备案管理办法第二十二条明确规定“企业未按照有关规定制定、备案环境应急预案，或者提供虚假文件备案的，由县级以上环境保护主管部门责令限期改正，并依据国家有关法律法规给予处罚。”目前对于预案未编制的情形，仅固废法和水污染防治法设定了罚则，除上述法律适用存在不确定性外，对少数仅“持有”涉及大气影响的环境风险物质的企业，没有相应的处罚依据。
《企业突发环境事件风险分级方法》（以下简称分级方法）通过环境风险物质数量与临界量的比值之和（Q）、生产工艺与环境风险控制水平（M）和环境风险受体敏感程度（E）三者对应的矩阵，将企业突发环境事件环境风险等级分为重大、较大、一般三个级别，其中对于Q值小于1的企业直接判定为一般环境风险等级。针对重大、较大、一般环境风险等级的企业，法律法规层面上仅在应急预案备案层级上进行了分级管理，对于应急预案的制定步骤、预案内容、备案条件等并未明确分级管理要求，这使大量环境风险物质“持有”量较小的企业，在应急预案的管理上与重大环境风险等级企业并无区别，显然是不合理的，也与目前应急预案管理的现状不符。
此外分级方法附录A“突发环境事件风险物质及临界量清单”，虽然将375种化学物质、10种重金属及其化合物、7类污染物列为环境风险物质，但并未将危险废物列入清单。由于事故时危险废物可能会对环境造成极大的危害，危险废物当然属于环境风险物质，未将危险废物列入清单，实际上背离了风险分级方法制定的初衷，也使得涉及危险废物的单位在开展环境风险评估中存在“模糊地带”。由于危险废物成分复杂，不能简单地对危险废物所含的主要物质进行折纯后，根据该物质的临界量来计算q值（单个环境风险物质数量与临界量的比值），比如含铜废液如果仅以铜离子折纯计算q值，由于其可能还含有盐酸、氨氮、其他重金属等污染物，仅铜离子不足以体现含铜废液的环境风险。同时，危险废物的五大特性，并不能与清单中7类污染物进行对应而参照计算（仅毒性物质可能可以参考）。而在日常执法中发现，目前已将危险废物列为环境风险物质的单位，在开展环境风险评估时，通常采用将危险废物主成分进行折纯这种方式来计算q值。
预案备案方式有待改进
固废法第八十五条明确“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当依法制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门备案”。根据江苏省危险废物全生命周期监控系统的数据统计，截至2022年12月31日，苏州市已申报危险废物的单位共计19032家，与已备案应急预案单位约3000家的数量相差巨大，而这种情况也并非苏州市独有。尽管备案管理办法第三条关于应急预案备案要求适用的单位范围中，补充说明了“省级环境保护主管部门可以根据实际情况，发布应当依法进行环境应急预案备案的企业名录”，但备案管理办法仅为部门规章，显然不能违背固废法的相关要求。通过日常执法检查中的反馈，目前应急预案备案率较低的原因与预案备案的方式有较大关系，备案管理办法第十五条规定企业应急预案首次备案应提交应急预案备案表、应急预案文本及编制说明、环境风险评估报告、环境应急资源调查报告和预案评审意见等五类文件（以下简称五要素），对于诸多规模小、产废小、风险小的企业（如汽修、注塑、机加工等行业企业）来说，完成五要素以达成应急预案备案条件所需的人力、物力、财力成本过高，既不合理也没必要。
◣相关建议
进一步强化应急预案法治建设
一方面，要进一步完善应急预案相关立法，特别是关于应急预案编制的立法，针对未编制应急预案的行为，尽可能在水污染防治法和固废法等法律的处罚幅度内，统一处罚标准，确保情节相似的案件，所处以的行政处罚保持均衡。
另一方面，要加强对涉应急预案案件的法制审核，保证正确适用法律法规，同时在立法尚不完善的情况下，通过法制审核，统一法律适用标准，减少执法人员的主观判断带来的影响。
进一步完善分级管理机制
欧盟的《塞韦索指令Ⅲ》将危险化学品（风险物质）存有量高于第一临界量，低于第二临界量的单元列为“低级风险源”，高于第二临界量的单元列为“高级风险源”，而危险化学品存有量低于第一临界量的单元，则不构成风险源（对此类单元未提出制定预案、预案备案、风险评估等要求）。
笔者认为，可以参考《塞韦索指令Ⅲ》的分级方法，在分级方法确定的重大、较大、一般三个环境风险等级的基础上，增加一类“不构成环境风险源”的等级。基于Q值计算简单且能直观的反应一家单位的环境风险的特点，可以用Q值进行划分，当Q值小于某一特定值（比如0.01或者更小）时，可以认为该单位不构成环境风险源，比如丙酮的临界量为10吨，某单位最大仅“持有”100kg的丙酮（Q值为0.01），即便丙酮全部泄漏造成的环境影响也十分有限。
当然，如果这样设定，需要对“突发环境事件风险物质及临界量清单”进行一定的修订，这一“特定值”也必须通过严格的论证。在优化风险分级的基础上，对于不构成环境风险源的单位，可适当简化预案管理要求，如简化应急预案文本突出预案的现场操作性（偏向于现场预案）、预案自主备案等，同时可以考虑将此类单位涉及预案未按规定编制或备案的行为，列入轻罚免罚清单。
进一步推进涉危险废物应急预案管理
目前，只有少数单位单独制定了固废专项预案，大部单位将固废预案的内容作为突发环境事件综合应急预案的一部分进行管理。
笔者认为，评价综合预案是否涵盖了固废预案，一是要看该预案是否将危险废物作为环境风险物质开展风险评估；二是要看该预案是否预设了危险废物突发事件的情景和对应措施。因此，将危险废物列入“突发环境事件风险物质及临界量清单”是完善涉危险废物应急预案管理的基础工作，在此基础上才能有效地开展涉危险废物单位的环境风险评估，确定风险等级。
对于固废预案备案率低的问题，笔者认为，经环境风险评估，对于构成环境风险源的单位，应严格按照备案管理办法的要求，将预案向生态环境部门备案；对于不构成环境风险源的单位，可以简化预案备案方式，由生态环境部门建立自主备案系统（也可以依托现有的危险废物信息管理系统），通过涉危险废物单位自主备案的方式完成预案备案。同时，在自主备案系统中可以要求备案单位填报其环境风险物质的种类和数量、可能发生的突发事件情景和应对措施、应急联系方式等预案的核心内容，在完成预案备案的同时，兼具指导和促进相关单位提高预案的实用性和可操作性的作用。
（作者单位：苏州市生态环境综合行政执法局）
