关于政协第十三届全国委员会第五次会议第05098号（资源环境类395号）提案答复的函

 

　　姜建初委员：

 

　　您提出的《关于制定〈中华人民共和国生态修复法〉的提案》收悉。您的提案对于推动生态修复法制化、制度化，提升生态系统多样性、稳定性、持续性具有重要作用。您的提案由我部、生态环境部分别办理，现结合我部工作答复如下。

 

　　一、有关背景情况及主要考虑

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的战略高度，作出了加强生态文明建设的重大决策部署。在习近平生态文明思想指引下，各部门、各地区积极统筹开展山水林田湖草沙一体化保护和修复，取得了积极成效。

 

　　生态修复是一项复杂的系统工程，涉及多部门、多学科、多领域。目前，国土空间生态修复工作尚无专门法律法规，仅在区域性（如长江保护法等）或相关领域（如森林法、草原法、水土保持法等）法律中部分涉及生态修复内容，缺乏共同遵循的法律规定。制定《生态修复法》对于保障我国生态修复工作科学、规范、有序开展，促进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理具有重要意义。我部将认真研究、系统谋划，与相关部门共同推动《生态修复法》的制定和出台。

 

　　二、目前已开展的工作

　　自然资源部高度重视立法工作。目前，在配合完成《森林法》《湿地法》《土地管理法》等法律制修订工作基础上，正在牵头或配合有关部门加快推进《国土空间开发保护法》《矿产资源法》《耕地保护法》《海洋环境保护法》《青藏高原生态保护法》《国家公园法》等相关法律制修订工作。其中，《国土空间开发保护法》设立“生态修复”专章，拟明确生态修复相关要求；《耕地保护法》设立“耕地生态保护”专章，拟明确生态环境保护、生态退耕、耕地污染监测与防控、耕地污染处置、耕地生态保护修复、社会资本参与、耕地生态产品价值实现等法律规定；《矿产资源法》设立“矿区生态修复”专章，拟对矿区生态修复责任主体、修复方案、修复资金、分区分期修复、验收，以及相关法律责任和矿区生态环境损害赔偿等作出规定；《海洋环境保护法》修订工作中积极争取将海洋生态修复有关职责和工作要求纳入修订草案。以上工作为制定《生态修复法》提供了相关立法和实践基础。

 

　　（二）关于“确立生态安全优先原则”“确立系统性修复原则，维护生态系统的整体性”“构建生态修复基金，统筹管理，高效使用生态修复基金”“生态修复的类型化”“生态修复的监管体系”等通过制定《生态修复法》构建相关制度的建议。

　　1．关于确立生态安全优先原则。习近平总书记在党的十九大报告中提出“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系”，在党的二十大报告中继续要求“加快实施重要生态系统保护和修复重大工程”。为落实习近平总书记重要指示，确保关系国家生态安全的重要生态系统优先修复，2020年6月，发展改革委、我部联合印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，明确了青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、北方防沙带、东北森林带、南方丘陵山地带、海岸带等“三区四带”国家生态安全屏障格局，布局了“三区四带”生态保护和修复、自然保护地及野生动植物保护、生态保护和修复支撑体系建设9个重大工程。2021年12月至2022年3月，9个重大工程专项建设规划均印发实施。同时，我部针对生态修复重点领域工作编制实施专项行动计划，部署省级、市级国土空间生态修复规划编制工作，构建了“国家规划＋重点区域、流域、海域专项规划＋专项行动计划＋地方规划”的国土空间生态修复规划体系，确保国家生态安全屏障得到优先保护修复。

 

　　2．关于确立系统性修复原则，维护生态系统的整体性。习近平总书记强调“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树，用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏”。我部将习近平总书记的指示精神贯彻国土空间生态修复始终，不断强化系统思维，提升统筹能力。为推进山水林田湖草沙一体化保护修复，“十三五”期间，我部与财政部、生态环境部联合开展了山水林田湖草生态保护修复工程试点，中央财政安排奖补资金500亿元，支持24个省份实施了25个试点项目。“十四五”期间中央财政继续安排资金支持山水工程，聚焦“三区四带”国家生态安全屏障，强化工程实施的科学性、系统性和实效性，目前已支持19个山水工程。2020年，我部、财政部、生态环境部办公厅联合印发《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，指导和规范各地山水林田湖草生态保护和修复工程实施，明确要求遵循自然生态系统的整体性、系统性、动态性及其内在规律，对山水林田湖草等各类自然生态要素进行整体保护和修复。近年来，我部陆续发布《国土空间生态保护修复工程实施方案编制规程》《国土空间生态保护修复工程验收规范》《矿山生态修复技术规范》《海洋生态修复技术指南（试行）》等行业标准和技术指导性文件，指导各地以生态系统整体性和相对完整的自然地理单元为基础，统筹各类生态要素，科学系统实施生态修复。

 

　　3．关于构建生态修复基金。由于生态保护修复历史欠账多、问题难点多、现实矛盾多，生态修复任务艰巨，资金投入缺口大，我部始终坚持将促进社会资本参与生态保护修复，作为解决生态保护修复资金瓶颈问题的重要手段。一是我部、林草局牵头起草并报中央深改委审定、2021年10月《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》印发，从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等多方面释放政策红利，引导社会资本参与生态保护修复。二是落实《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》，指导各地加快推进矿山地质环境治理保证金制度改革，按照“企业所有、政府监管、责权统一、使用便利”的原则，全面建立和实施矿山地质环境治理恢复基金制度。修正《土地复垦条例实施办法》，将采矿生产项目的土地复垦费用预存，统一纳入矿山地质环境治理恢复基金进行管理，优化管理程序，提高企业资金使用效率。三是会同国家开发银行等部门开展生态修复基金有关研究，探索建立国土空间生态修复基金。

 

　　4．关于生态修复的类型化。我部积极推动构建生态修复分类实施机制，强化生态修复的针对性和科学性。在实施主体方面，一是划分中央和地方事权，将对维护国家生态安全屏障具有重要的全局性和战略性意义、生态受益范围广的生态保护修复，确认为中央财政事权，对生态安全具有重要保障作用、生态受益范围较广的重点生态修复确认为中央和地方共同财政事权，将生态受益范围地域性较强的生态修复确认为地方财政事权。二是划分矿山生态修复责任。对生产矿山要求由矿山生产企业负责矿山生态修复工作，履行法定义务；对于历史遗留废弃矿山，要求由各级政府承担生态修复责任。三是探索推动建立占用生态空间补偿制度。提请中办、国办印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，其中明确提出“坚持谁破坏、谁补偿原则，建立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度”，积极开展占用生态空间补偿研究，将相关内容纳入正在制定的《国土空间开发保护法》等法律法规，推动利用补偿资金开展生态修复。同时，配合财政部提请中办、国办印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，配合发改委研究制定《生态保护补偿条例》，出台了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，全面加强生态保护补偿工作。在实施对象方面，一是聚焦重点区域、流域，开展山水林田湖草沙一体化保护修复工程，“十三五”以来中央财政共支持44个山水工程，有效提升了重点生态区域生态系统质量和稳定性。二是整体推进矿山生态修复，围绕国家重大战略，在长江、黄河等重要流域以及京津冀周边、汾渭平原、青藏高原等重点区域组织开展历史遗留矿山生态修复，改善了矿区生态状况和周边人居环境。三是坚持陆海统筹、河海联动开展海洋生态修复，通过组织实施“蓝色海湾”整治行动、渤海综合治理攻坚战生态修复、红树林保护修复专项行动等重点工程，改善实施区域滨海湿地生态服务功能。四是针对农村土地利用存在的突出问题，部署开展全域土地综合整治试点，以乡镇为基本实施单元，通过“全域规划、全域设计、全域整治”措施，整体推进农用地整理、建设用地整理和生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局。在修复方式方面，强调保护优先、以自然恢复为主，要求根据生态系统破坏、退化程度，采取保育保护、自然恢复、人工辅助、生态重塑等方式分类开展生态修复。

 

　　5．关于生态修复的监管体系。我部高度重视国土空间生态修复的全生命周期管理，着力构建生态修复成果监督管理体系。在生态修复监测评价方面，研究和探索重点区域（流域）生态监测评价，在国土“三调”基础上，初步研究提出我部推进生态监测评价的工作目标、总体思路和实施方案；组织开展地上、地表、地下各类数据分析，吸收国内外生态分区成果，研究编制我国陆域自然生态地理与国土空间修复分区方案；组织在部分区域探索开展生态监测评价试点。在自然资源监管执法方面，严格按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《土地管理法实施条例》等法律法规和《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》等相关文件要求，开展国土空间用途管制实施监管工作，坚决遏制新增违法占地、占海等破坏生态行为的发生。在自然资源督察方面，2018年机构改革以来，国家自然资源督察机构针对地方违法侵占耕地挖湖造景等问题，持续开展耕地保护督察，对督察发现的问题向省级政府发督察意见书，督促地方整改；2021年针对9省份矿产资源无序开发破坏生态等突出问题开展矿产资源督察，发现有的地方借生态修复名义违法开采矿产资源，并就有关问题进行通报，督促地方整改；2021年对沿海10省份组织开展了海洋督察工作，同时跟踪了海南省海洋专项督察整改；对敦煌阳关林场防护林被毁等问题开展调查和督察。在项目管理方面，研究制定《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》，强化对生态修复项目立项、设计、实施、验收、后期管护等全过程管理，提高项目实施的规范性和科学性。

 

　　三、下一步工作计划

 

　　党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，我部在生态修复工作方面做出了积极探索和实践，具备了一定的工作基础、理论基础和实践基础，取得了一些试点工作经验，形成了一批生态修复典型案例，为《生态修复法》的立法奠定了良好基础。习近平总书记在二十大报告中指出要“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”“加快实施重要生态系统保护和修复重大工程”“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”，为我们做好生态修复工作指明了方向，也为科学立法提供了重要指引。

 

　　下一步，我部将结合工作实践，开展国土空间生态修复立法前期研究工作，积极争取立法机关支持，力争纳入国务院有关立法计划，以法律形式落实习近平总书记和党中央、国务院关于生态保护修复的重大决策部署。

 

　　感谢您对生态修复工作的关心和支持！

 

　　自然资源部

 

2022年12月5日