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为规范天津市环境行政处罚案件办理及环境行政处罚自由裁量权的适用，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，市生态环境局研究起草了《天津市生态环境局关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权规则及基准的办法（征求意见稿）》，现公开征求意见。
各机关团体、企业事业单位和个人均可参照反馈意见格式，提出意见和建议。有关意见请书面反馈我局。（电子版请同时发送至联系人邮箱），征求意见截止时间为2019年10月25日。
附件：1.天津市生态环境局关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权规则及基准的办法（征求意见稿及起草依据）
2.《天津市生态环境局关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权规则及基准的办法（征求意见稿）》起草说明
3.反馈意见建议格式
（联系人：市环境行政执法总队 赵士严、李硕；联系电话： 87671764，87671792；传真：87671778；邮箱：tjxzd@ tj.gov.cn）
附件1
天津市生态环境局关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权规则及基准的办法
（征求意见稿）
第一条 为进一步规范全市环境行政执法行为，正确行使环境行政处罚自由裁量权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，有效防范执法风险，根据生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）的规定，结合本市环境行政执法工作实际制定本办法。
第二条 我市环境行政处罚适用环境行政处罚自由裁量权采用信息化手段，运用电子化的自由裁量系统，通过计算机内部的函数运算，严格规范裁量权规则和基准在环境行政处罚案件上的适用。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）二、制定裁量规则和基准的总体要求
（五）制定的基本方法。
（五）制定的基本方法。
“有条件的生态环境部门可充分运用信息化手段，开发和运用电子化的自由裁量系统，严格按照裁量规则和基准设计并同步更新。有条件的省级生态环境部门，应当建立省级环境行政处罚管理系统，实现统一平台、统一系统、统一裁量，并与国家建立的环境行政处罚管理系统联网。
生态环境部将在“全国环境行政处罚案件办理系统”中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，通过输入有关裁量因子，经过内设函数运算，对处罚额度进行模拟裁量，供各地参考。”
第三条 天津市生态环境局环境行政处罚裁量辅助决策系统中的行政处罚裁量计算器（简称“裁量计算器”）作为适用环境行政处罚自由裁量权的电子化的自由裁量系统，通过输入有关裁量因素、裁量因子，经过系统内设函数运算，计算出具体金额作为裁量建议。
环境行政处罚案件受理、办理、退回、审批及执法文书制作等各项工作，可以在天津市生态环境局环境行政处罚裁量辅助决策系统内完成。
第四条 各级生态环境部门在适用环境行政处罚自由裁量权时可以选择使用生态环境部“裁量计算器”或天津市“裁量计算器”对违法行为的处罚额度进行裁量，并参考裁量金额作出处罚决定。
有条件的区生态环境部门可以使用天津市生态环境局环境行政处罚裁量辅助决策系统，处理环境行政处罚案件受理、办理、退回、审批及执法文书制作等各项工作。
第五条 裁量辅助决策系统将自由裁量基准分为行为裁量基准和后果裁量基准。
行为裁量基准对于环境违法行为的不同情节，分类确定不同的裁量因素和裁量因子。
后果裁量基准对于环境违法行为导致的共性后果，分类确定具有共性的裁量因素和裁量因子。
第六条 裁量辅助决策系统中的“裁量计算器”对查证属实的环境违法行为设定行为裁量基准和后果裁量基准。通过行为裁量基准和后果裁量基准累加核算，实现对于环境违法行为行政处罚的最终裁量建议。该“裁量计算器”相关自由裁量参考基准及金额的计算方法按照生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）中部分常用环境违法行为自由裁量参考基准及计算方法执行。
第七条 我市移动执法平台，应当与裁量系统相衔接，为执法人员现场全面收集证据、正确适用法律提供帮助。并供全市生态环境执法适用自由裁量权作出处罚金额提供参考。
市生态环境部门应根据实际情况配置裁量辅助决策系统工作人员，做好系统调试维护方面的工作，确保系统正常使用。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）四、裁量规则和基准的适用
（九）调查取证阶段。
（九）调查取证阶段。
“环境违法案件调查取证过程中，执法人员应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据；在提交行政处罚案件调查报告时，不仅要附有违法行为的定性证据，还应根据裁量因子提供有关定量证据。开发使用移动执法平台的，应当与裁量系统相衔接，为执法人员现场全面收集证据、正确适用法律提供帮助。”
第八条 行使环境行政处罚自由裁量权，应当以事实为依据，以法律为准绳，遵循合法合理、程序正当、过罚相当、公平公正、处罚与教育相结合的原则。对同类案件给予相同处理，避免行政处罚的随意性、任意性。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）二、制定裁量规则和基准的总体要求
（四）制定的原则。“制定裁量规则和基准应当坚持合法、科学、公正、合理的原则。”
（五）制定的基本方法。“制定裁量规则和基准，要在总结实践经验的基础上，根据违法行为构成要素和违法情节，科学设定裁量因子和运算规则，实现裁量额度与行政相对人违法行为相匹配，体现过罚相当的处罚原则。”
第九条 行使环境行政处罚自由裁量权，应当综合、全面考虑以下情节：
（一）环境违法行为造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响；
（二）环境违法行为的持续时间；
（三）环境违法行为的方法或者手段；
（四）环境违法行为人是初犯还是再犯；
（五）环境违法行为人的主观过错程度；
（六）环境违法行为危害的具体对象；
（七）改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及其效果。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）二、制定裁量规则和基准的总体要求
（五）制定的基本方法。
“制定自由裁量规则和基准，应当综合考虑以下因素：违法行为造成的环境污染、生态破坏以及社会影响；违法行为当事人的主观过错程度；违法行为的具体表现形式；违法行为危害的具体对象；违法行为当事人是初犯还是再犯；改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。”
第十条 有下列情形之一的，可以从重处罚：
（一）两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的；
（二）重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；
（三）在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；
（四）环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；
（五）环境违法行为引起不良社会反响的；
（六）法律、法规规定的其他依法应当从重给予行政处罚的。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）二、制定裁量规则和基准的总体要求
（十三）裁量的特殊情形。
“1.有下列情形之一的，可以从重处罚。
（1）两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的；
（2）重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；
（3）在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；
（4）环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；
（5）环境违法行为引起不良社会反响的；
（6）其他具有从重情节的。”
第十一条 有下列情形之一的，应当依法从轻或减轻处罚:
（一）主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫有环境违法行为的；
（三）配合生态环境部门查处环境违法行为有立功表现的；
（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）二、制定裁量规则和基准的总体要求
（十三）裁量的特殊情形。
“2.有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。
（1）主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的；
（2）受他人胁迫有环境违法行为的；
（3）配合生态环境部门查处环境违法行为有立功表现的；
（4）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”
第十二条 当事人有下列情形之一的，依法可以免于行政处罚：
（一）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
（二）违法行为超过法律规定的两年处罚时效的；
（三）违法行为未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的；
（四）违法行为持续时间短、污染小（如“超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”；又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境的”）且当日完成整改的。
（五）其他依法不予行政处罚的。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）二、制定裁量规则和基准的总体要求
（十三）裁量的特殊情形。
“3.有下列情形之一的，可以免予处罚。
（1）违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的；
（2）违法行为持续时间短、污染小（如“超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”；又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境的”）且当日完成整改的；
（3）其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。”
第十三条 环境违法案件调查取证过程中，案件调查人员应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据以及裁量辅助决策系统作出裁量所需要的裁量因素和裁量因子。案件调查人员在提交行政处罚案件调查报告时，不仅要附有违法行为的定性证据，还应根据裁量因素和裁量因子提供有关作出行政处罚决定的定量证据。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）四、裁量规则和基准的适用
（九）调查取证阶段。
“环境违法案件调查取证过程中，执法人员应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据；在提交行政处罚案件调查报告时，不仅要附有违法行为的定性证据，还应根据裁量因子提供有关定量证据。开发使用移动执法平台的，应当与裁量系统相衔接，为执法人员现场全面收集证据、正确适用法律提供帮助。”
第十四条 案件调查人员在案件调查终结后应当对全案进行研究，参照裁量辅助决策系统作出的裁量，提出行政处罚的拟处罚款金额。对于建议不予行政处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的，应当说明理由并附相应的证据材料。 相关行政处罚建议应当在案件调查报告及立案审批表中明确。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）四、裁量规则和基准的适用
（九）调查取证阶段。
环境违法案件调查取证过程中，执法人员应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据；在提交行政处罚案件调查报告时，不仅要附有违法行为的定性证据，还应根据裁量因子提供有关定量证据。开发使用移动执法平台的，应当与裁量系统相衔接，为执法人员现场全面收集证据、正确适用法律提供帮助。
第十五条 建立环境行政处罚自由裁量的法制审核制度。法制审核工作应当在调查部门完成对个案的调查审查工作形成拟作出行政决定的意见后启动。法制工作机构对案件开展法制审核时，应当参照自由裁量基准对调查机构提出的行政处罚的拟处罚款意见进行审核，并出具法制审核意见。
如调查部门未说明理由并附相应的证据材料的，或者相应的证据材料不足的，法制机构退回调查机构补充。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）一、适用行政处罚自由裁量权的原则和制度
（二）健全规范配套制度。
5.重大执法决定法制审核制度。对涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的案件，设立专门机构和人员进行严格法制审核。
四、裁量规则和基准的适用
（十）案件审查阶段。案件审查过程中，案件审查人员应当严格遵守裁量规则和使用裁量基准，对具体案件的处罚额度提出合理的裁量建议；经集体审议的案件也应当专门对案件的裁量情况进行审议，书面记录审议结果，并随案卷归档。”
第十六条 案件法制审核过程中，法制审核人员应当严格遵守裁量规则和使用裁量基准，对具体案件的处罚额度提出合理的裁量建议。
经集体审议的案件也应当专门对案件的裁量情况进行审议，书面记录审议结果，并随案卷归档。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）四、裁量规则和基准的适用
（十）案件审查阶段。
案件审查过程中，案件审查人员应当严格遵守裁量规则和使用裁量基准，对具体案件的处罚额度提出合理的裁量建议；经集体审议的案件也应当专门对案件的裁量情况进行审议，书面记录审议结果，并随案卷归档。
第十七条 处罚告知阶段，生态环境行政主管部门应当在告知当事人行政处罚有关违法事实、证据、处罚依据时，一并告知适用行政处罚自由裁量权的情况，及其陈述申辩权利。当事人陈述申辩时对自由裁量适用提出异议的，应当对异议情况进行核查，对合理的意见予以采纳，不得因当事人的陈述申辩而加重处罚。
作出处罚决定时，生态环境行政主管部门应当在处罚决定书中载明行政处罚自由裁量的适用情况，以及对当事人关于裁量的陈述申辩意见的采纳情况和理由。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）四、裁量规则和基准的适用
（十一）告知和听证阶段。
生态环境部门应当在告知当事人行政处罚有关违法事实、证据、处罚依据时，一并告知行政处罚裁量权的适用依据，及其陈述申辩权利。当事人陈述申辩时对自由裁量适用提出异议的，应当对异议情况进行核查，对合理的意见予以采纳，不得因当事人的陈述申辩而加重处罚。
（十二）决定阶段。
生态环境部门在作出处罚决定时，应当在处罚决定书中载明行政处罚自由裁量的适用依据和理由，以及对当事人关于裁量的陈述申辩意见的采纳情况和理由。”
第十八条 环境行政处罚实施机关发现作出的行政处罚决定中行政处罚自由裁量权行使违法或者不当的，应当依法主动、及时纠正。
市级生态环境部门通过对各区行政处罚案卷的抽查、考评以及对督办案件的审查等形式，加强对各区生态环境部门行政处罚适用自由裁量权的指导。
因行使行政处罚自由裁量权不当造成严重后果的，应当按照有关规定追究相关责任人的过错责任。
注：关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）五、裁量权运行的监督和考评
（十六）适用监督。
上级生态环境部门应当通过对行政处罚案卷的抽查、考评以及对督办案件的审查等形式，加强对下级生态环境部门裁量规则和基准适用的指导；发现裁量规则和基准设定明显不合理、不全面的，应当提出更新或者修改的建议。对不按裁量规则和基准进行裁量，不规范行使行政处罚自由裁量权构成违法违纪的，依法追究法律责任。
第十九条 本办法列举了对本市常见环境行政违法行为的处罚裁量基准，未列入裁量基准的环境行政违法行为，参照已经规范的裁量基准的方法，运用自由裁量基本原则，通过横向比较进行自由裁量。
第二十条 法律、法规、规章对环境行政处罚裁量权另有规定的，从其规定。
第二十一条 生态环境保护行政主管部门应当在法律、法规、规章实施或者修订之后及时修订行政处罚自由裁量权的执行基准。
第二十二条 本基准自公布之日起施行。
附件2
《天津市生态环境局关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权规则及基准的办法（征求意见稿及起草依据）》起草说明
为加强环境保护法律法规的落实工作，规范天津市环境保护行政处罚案件办理，提升环境行政处罚效率，提高生态环境部门依法行政的能力和水平，规范生态环境行政处罚自由裁量权的适用，有效防范执法风险，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。根据生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）的规定，结合我市环境保护工作实际情况，拟定了《市生态环境局关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权规则及基准的办法（征求意见稿及起草依据）》（以下简称《自由裁量权规则及基准》）。现将有关情况作以下说明：
一、背景与目的
2019年3月23日，天津市人民政府办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》（津政办发〔2019〕16号），明确指出，全面推进行政执法信息化建设，强化智能应用。各级行政执法机关要探索开发行政执法裁量智能辅助信息功能，向执法人员精准推送办案规范、法律法规规定、相似案例等信息，利用系统提出处理意见建议，生成执法决定文书，有效约束规范行政自由裁量权，确保执法尺度统一。
生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）中也要求，有条件的生态环境部门可充分运用信息化手段，开发和运用电子化的自由裁量系统，严格按照裁量规则和基准设计并同步更新。有条件的省级生态环境部门，应当建立省级环境行政处罚管理系统，实现统一平台、统一系统、统一裁量。
作为东部沿海城市及直辖市，我市亟需出台规范环境行政处罚自由裁量权的适用规则及裁量基准，并使用电子化的自由裁量系统，规范我市环境保护行政处罚案件办理和环境行政处罚自由裁量权的使用，保护行政相对人的合法权益，防范环境行政执法风险。
二、主要依据和总体思路
《自由裁量权规则及基准》的起草，主要依据为国家制定的环境保护法律、法规、规章；国家制定的行政处罚法律、法规；我市制定的地方性法规；生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）；天津市人民政府办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》（津政办发〔2019〕16号）。
结合我市生态环境工作实际，通过研究梳理2015年以来我局办理的行政处罚案件，我局法规与标准处、科技信息中心联合南京腾迪智能科技有限公司共同开发了“天津市环保行政处罚裁量辅助决策系统”，并在该系统中设定了行政处罚裁量计算器，开发了相关常用环境违法行为自由裁量参考基准及计算方法。通过输入相关违法行为的裁量因素和裁量因子，由系统通过二维叠加函数计算法计算出相关处罚金额。自2017年起我局法规与标准处开始逐步使用“天津市环保行政处罚裁量辅助决策系统” 进行市生态环境局行政处罚案件的办理，经过两年多磨合目前该系统已基本完善。
此外，生态环境部制定的《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）中相关常用环境违法行为自由裁量参考基准及计算方法均为南京腾迪智能科技有限公司研发。且生态环境部也在“全国环境行政处罚案件办理系统”中设置了“行政处罚自由裁量计算器”功能，各省份生态环境主管部门可以通过输入有关裁量因子，经过内设函数运算，对处罚额度进行模拟裁量。
目前“天津市环保行政处罚裁量辅助决策系统”中行政处罚裁量计算器的函数运算及自由裁量基准与生态环境部的“行政处罚自由裁量计算器”中的函数运算及自由裁量基准基本一致，即保证了裁量基准内容的一致性，也保证了计算方法与生态环境部计算方法的一致性。
三、《自由裁量权规则及基准》主要内容
《自由裁量权规则及基准》共二十二条，共五大部分，内容涵盖《自由裁量权规则及基准》编制目的，推行电子化的自由裁量系统的主要制度安排，环境行政处罚权自由裁量权适用的基本原则，裁量规则和基准的适用程序，部分常用环境行政处罚裁量基准表等内容。
第一部分为编制目的，该部分共一条。《自由裁量权规则及基准》第一条主要明确了制定目的、依据及适用范围。明确要求我市各级生态环境部门应当正确行使环境行政处罚自由裁量权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，有效防范执法风险。
第二部分为推行电子化的自由裁量系统的主要制度安排，该部分共六条。《自由裁量权规则及基准》第二条至第七条，明确了我市将推行运用电子化的自由裁量系统。通过运用天津市生态环境局环境行政处罚裁量辅助决策系统中的行政处罚裁量计算器（简称“裁量计算器”），将需要自由裁量的裁量因素、裁量因子，经过系统内设函数运算，作出处罚额度的裁量建议。就各类环境执法工作中，各级生态环境部门在适用环境行政处罚自由裁量权时可以选择使用生态环境部“裁量计算器”或天津市“裁量计算器”进行处罚额度的裁量，该“裁量计算器”得出的裁量金额作为行政处罚处理意见的参考金额。
第三部分为环境行政处罚权自由裁量权适用的基本原则，该部分共五条。《自由裁量权规则及基准》第八条至第十二条，明确了我市在环境行政处罚适用自由裁量过程中应当遵守的基本原则，作出处罚决定时需要综合、全面考虑的七种情节以及明确了适用从重、从轻、或不予处罚的特殊裁量情节。
第四部分为裁量规则和基准的适用程序，该部分共十条。《自由裁量权规则及基准》第十三条至第二十二条，本部分明确了裁量规则和基准的适用程序要求，明确了环境违法案件调查取证阶段、法制审核阶段、处罚告知阶段、作出处罚决定阶段均应发挥裁量规则和基准在环境行政执法中的指导和规范作用。并建立起各阶段适用自由裁量的基本工作制度要求。
第五部分为部分常用环境行政处罚裁量基准表。本部分列举了本市常见环境违法行为的处罚裁量基准，重点有《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土壤污染防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等国家层面的法律法规中各类违法行为的裁量基准表。该裁量基准表为天津市生态环境局环境行政处罚裁量辅助决策系统中的行政处罚裁量计算器中的裁量基准，“裁量计算器”按照各类裁量基准，经过内设函数运算，对处罚额度进行裁量。
四、下一步工作安排
下一步，在征求各单位意见的基础上形成《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》定稿，报市司法局进行规范性文件审核备案。审核通过后，向各区生态环境局印发，同时向社会公开。
附件3
反馈意见建议格式
