北斗智库环保管家网讯：我国农村人口多, 生活污水量大, 如何提高农村生活污水治理效率、改善农村人居环境治理是现阶段亟需解决的问题。日本通过长达三十年的探索在农村生活污水治理领域取得了巨大成就, 学习和借鉴日本农村生活污水治理做法和经验, 对我们具有非常重要的借鉴意义。
 

 

　　日本通过长达三十年的探索, 在农村生活污水治理领域取得了巨大成就, 开创了以“净化槽”为关键设施的分散式污水处理技术, 建立了完备的农村污水治理法律体系, 并构建了涵盖政府、居民和第三方机构在内的多主体运营管理体系。

 

　　农村生活污水主要包括黑水 (人类粪尿和冲洗水) 、洗浴水、洗衣废水和灰水 (厨房废水) , 是影响农村生态环境质量的主要污染物之一, 已经严重制约我国农村人居环境的改善。我国政府高度重视农村生活污水的治理处置工作, 2018年, 中办、国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》, 明确要求梯次推进农村生活污水治理工作。然而, 我国农村生活污水治理现状依然不容乐观, 农村污水处理工作面临严峻挑战。据住房和城乡建设部数据, 2016年, 我国有农村常住人口约6亿人, 农村生活污水产生量约65～86亿吨, 而目前有80%的村庄尚未建立排水渠道和污水处理系统。大量未经处理的污水直接排入河流或渗入地下水, 严重污染周边地区饮用水源, 对居民生命健康和灌溉水质造成严重威胁。因此, 如何提高农村生活污水治理效率、改善农村人居环境质量是现阶段亟待解决的问题。日本农村在20世纪后半叶所面临的污水治理困境与我国当前状况相似, 日本专门针对农村地区发展出一套完备的污水治理体系, 因而较欧美国家对我国具有更多的借鉴意义。

 

　　日本农村生活污水治理主要做法及经验

 

　　20世纪50年代, 日本政府着手乡村人居环境整治工作;随着70年代末“造村运动”的开展, 日本农村经济社会快速发展、人居环境大幅改善、城乡差距基本消除。日本通过长达三十年的探索, 在农村生活污水治理领域取得了巨大成就, 开创了以“净化槽”为关键设施的分散式污水处理技术, 建立了完备的农村污水治理法律体系, 并构建了涵盖政府、居民和第三方机构在内的多主体运营管理体系。据日本总务省统计局数据, 2015年日本人口1.27亿人, 全国污水处理覆盖率突破90%, 其中人口不足5万人的市町村污水处理覆盖率高达77.5%。

 

　　以净化槽技术为依托, 构建分散式污水处理体系。日本的生活污水处理设施主要有三类:下水道 (城市污水管网) 、农业村落污水处理设施和净化槽设施。日本的下水道属于污水集中处理管网设施, 主要用于处理城市污水;农业村落污水处理设施依托净化槽技术, 主要针对1000人以下的村庄, 用于处理人畜粪便、生活废水等污水;净化槽设施是一体化污水处理装置, 主要针对10人以下的单户住宅区, 以公共排水管网不能覆盖、污水无法纳入集中处理设施的偏远地区和山区为主要对象。日本的净化槽技术发展经历了三个阶段:只处理粪便的单独处理净化槽、综合处理生活污水的合并处理净化槽、深度处理净化槽。目前, 合并处理和深度处理净化槽技术在日本农村得到广泛普及。2015年净化槽在日本的普及率达到9.1%。以净化槽技术为依托的分散型污水处理系统成为日本治理农村生活污水、保护农村生态环境的关键力量。经过多年发展, 日本围绕净化槽污水处理系统构建起完备的法律规范体系、技术标准体系和运营管理体系。

 

　　以立法为保障, 构建完善的法律制度体系。日本在整治污水方面形成了分别适用于城市和农村的两套法律体系。20世纪50年代, 日本出台《清扫法》和《下水道法》以治理城市生活污水问题, 改善城市卫生状况;进入60年代, 日本大力推进农村现代化建设, 着力改善农村基础设施和农民生活状况, 在现实需求导向下, 国内市场涌现出一批净化槽供应商, 为规范净化槽市场, 日本政府制定了《建筑基准法》, 该法对净化槽处理能力、净化槽结构及其与建筑物之间的关系、型式认证等内容作了规定;20世纪80年代, 由于现有法律体系无力规范农村生活污水治理和净化槽生产运行问题, 1983年日本出台《净化槽法》, 该法对净化槽的制造、安装、维护检修等程序作了明确规定, 确立了净化槽安装企业的注册登记制度和净化槽清扫企业的许可制度, 同时对违反该法各项条款的量刑、经济处罚额度等内容作了详细规定。2001年新修订的《净化槽法》将安装净化槽规定为义务行为, 即公民有义务在无法纳入集中排污系统的新建筑物中安装和运行净化槽。此外, 日本政府还制定了《净化槽法施行规则》《净化槽构造标准及解说》《农业村落排水设施设计指针》等一系列农村污水治理的规范细则。这些法律规章共同构成了日本农村污水处理的法律规范体系。

 

　　日本在运用立法手段约束农村居民排污行为的同时, 辅之以财政手段推动净化槽技术在全国农村广泛应用。1987年, 日本实施净化槽补贴制度。中央和地方政府对净化槽的安装和更换给予一定补贴, 补贴金额和方式因地区而异。部分地区还对净化槽的检修维护、污泥处理等环节产生的费用予以补贴, 但经过补贴后的平均费用一般不超过公共排水系统使用者每月所缴纳的排污费。净化槽补贴制度成为普及净化槽技术和改善农村人居环境的重要诱致性因素, 与法律手段相配合共同为日本农村污水的有效治理提供了法律制度保障。

 

　　以多主体合作为平台, 构建专业化市场化运营体系。日本农村污水处理的运营体系主要包括两个部分, 一是由中央政府、地方政府和用户共同分担的资金筹措制度;二是第三方机构和政府共同参与的专业化运营体系。

 

　　在资金筹措制度方面, 农业村落排污设施的建设责任主体为日本农林水产省和总务省, 建设成本由国家财政负担50%, 其余资金由各级自治体 (市町村) 自筹, 同时以向用户收取阶梯水价的方式回收全部运营成本。低收入家庭可以自行向政府申请相应的补助或减免。分散式污水处理设施 (净化槽) 的安装和改造 (将单独处理净化槽改造为合并处理净化槽) 费用由用户负担60%, 其余费用由中央和地方共同承担, 其中国家财政补贴1/3, 地方财政补贴2/3。净化槽设备的定期检查、清洁与维护成本一般由用户承担。对于重要水源保护地区、特别排水地区、污水治理落后地区的净化槽设备, 其安装费用由国家财政、地方财政和用户共同承担, 其中用户仅需支付10%的费用, 国家财政支付33%, 剩余57%的费用由地方政府发行债券筹措。

 

　　在运营体系方面, 日本政府采用与第三方机构合作的市场化运作方式。在污水处理设备安装时, 县 (市) 行政机关依据用户向地方政府提出的安装申请, 对设备的设立、变更、废除行使审批权, 并通过指定机构对在建和运行的设备进行监管。第三方行业机构包括设备制造公司、建筑安装公司、运行维护公司和污泥清扫公司, 行业机构均需取得相应的资质, 其从业人员必须通过培训和考试获取相应的专业证书。由此, 形成了从污水设施生产建设到运营维护全过程的行业机构负责制, 用户必须通过向有关机构支付排污费或购买服务的方式维持净化槽等排污设施的正常运行。此外, 在专业人才培训方面, 日本成立了农村污水处理行业协会和技术培训机构, 这些机构一方面开发和推广农村污水治理技术, 另一方面为农村污水处理行业提供专业技术人员和管理人才。

 

　　我国农村生活污水治理存在的问题

 

　　缺少完备的技术体系和法律法规。近年来, 随着我国对农村环境问题愈加重视, 多种污水处理技术在实践中得到了应用。目前我国农村污水处理技术主要有:化粪池技术、厌氧生物膜池、生物接触氧化池、人工湿地技术、稳定塘、土地渗滤等多种形式。由于我国农村污水治理起步较晚, 很多技术仍处于探索期, 尚未形成健全的技术应用体系和评价指标体系, 并且农村生活污水排放标准缺失。同时, 我国在农村生活污水处理方面存在立法短板。目前农村地区只能依照城市污水处理的相关规定, 专门适用于农村生活污水治理的法律法规尚未确立, 这既不符合农村治污的实际情况, 也不利于农村人居环境问题的真正解决。

 

　　缺少有效的运行管理机制。运行管理机制缺失是我国当前农村污水处理问题乃至农村生态问题的症结所在。有关研究显示, 因日常管理缺位、后期维护检修滞后导致的故障和停运设施占总问题设施的40.7%。运行管理机制缺失主要体现在三个方面:第一, 缺少专门的农村污水管理部门。目前我国环境管理机构主要针对城镇环境问题, 而专门管理农村事业的部门又缺少专业的环境治理经验, 农村排污设施的运营只能交由同样缺乏必要资源和经验的乡镇或村组织, 最终导致设施运行低效率。第二, 缺少有效的运行管理制度。很多地区在治理农村污水问题方面处于起步阶段, 没有建立起灵活高效的管理制度, 在运行中过度依赖政府, 缺少公众参与以及第三方合作, 没有建立起畅通的合作渠道和有效的监督管理机制, 在运行管理中无章可循, 随意性较大。第三, 专业管理人才严重不足。由于缺少专门的管理机构, 农村排污设施的管理权由乡镇和村委负责, 实际管理人员多为当地村民, 其技术知识和管理能力参差不齐, 导致设备运行低效率。

 

　　缺少稳定的建设维护经费。目前我国农村生活污水处理设施在建设和运行两个阶段都存在不同程度的资金缺口。在建设阶段, 我国农村排污设施的建设经费主要依靠财政拨付, 但当前农村污水处理投入依然紧缺。如果按照农村排污设施建设费用0.15～1.0万元/立方米、人均排污30升/天计算, 我国农村6亿人产生污水所需建设费用高达278～1856亿元, 而2016年我国农村污水处理投入仅为98.7亿元。可见我国农村生活污水处理设施的建设投资缺口较大。在运行阶段, 我国分散型污水处理设施维护成本较高。目前维护费用主要由乡镇或村委会等基层组织负担, 由于大部分基层组织运营经费捉襟见肘, 而农民又无力承担过重的设施维护费用, 同时社会资金注入渠道不明确、社会投资机制不健全, 最终导致农村污水处理设施因经费短缺而停运。

 

　　对我国农村生活污水治理的启示

 

　　构建农村污水处理技术规范体系。我国农村布局分散、经济和自然条件差异显著, 因地制宜选择污水处理技术是解决农村生活污水问题的关键。但是, 目前我国农村污水处理技术种类丰富、处理工艺复杂多样、设施质量良莠不齐, 如何选择适宜的技术手段以及如何保证设施质量是农村地区面临的首要困难。因此, 我国亟待构建基本的农村污水处理技术标准体系、认证体系和性能评价制度。以日本经验为例, 日本通过《净化槽法》《净化槽构造标准及解说》等法律规范对净化槽的构造标准、维护检查技术标准、清扫技术标准、施工技术标准等内容作了详细解说;《建筑基准法》对净化槽工业化生产的认证流程作了系统而严格的规定;同时, 日本确立了以《净化槽性能评价方法及细则》为依据、以实验数据为基础的第三方验证评价制度, 从而保证污水处理设施的出水质量和稳定运行。

 

　　建立农村污水处理法律法规体系。我国尚未建立针对农村污水治理的法律法规, 在处理农村排污问题中主要依据相关规范性文件, 如:《中央农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》《全国农村环境连片整治工作指南 (试行) 》《农村环境综合整治“以奖促治”项目环境成效评估办法 (试行) 》等, 缺少具有针对性和强制性的法律法规, 如日本的《净化槽法》和《废弃物处理与清扫法》等。由于我国农村污水治理无法可依, 各运行主体缺少强制性约束, 一定程度上导致农村污水治理中各主体权责边际模糊、运行混乱。因此, 我国各级政府急需推进农村污水处理立法工作, 既要有统领全域的上位法, 也要有针对污水处置过程的规范细则, 从而明确各主体的责任、权利和义务, 保障农村污水处理工作高效开展。

 

　　完善建设和运行资金筹措机制。农村污水处理设施的建设投入应由政府和居民分担, 其中村庄集体排污管网由中央和地方政府承担建设费用, 户用分散型排污设施由中央、地方和居民三者共同承担。对于经济落后地区和重点水源保护区, 可以参考日本“净化槽补贴制度”, 政府通过低息贷款、建设基金或者财政补贴等多种方式辅助农村排污设施建设的经费筹集。农村污水处理设施的运行资金主要由居民承担。在经济发达地区可以尝试征收污水处理费, 以回收运营成本;在欠发达的农村地区可以通过村民自筹资金和政府补贴相结合、政府补贴额度和运营水平相关联等方式, 将农村污水处理工作和农村居民、农村社区的切身利益挂钩, 培养村民责任主体意识。

 

　　探索多主体参与的运营管理模式。我国农村污水处理设施布局分散、数量巨大, 单独依靠地方政府和村委会监督管理难以奏效。日本在设施维护方面采用服务外包的方式, 将农村污水处理设施的运营管理交由专业服务公司, 政府仅负责排污设施的审批与定期检查。我国可以借鉴日本经验, 建立农村污水处理第三方运营模式, 由具备资质的企业负责生产污水处理设施, 由经过专业训练的技术人员和服务机构负责设施的安装、检修与运营, 以保障农村污水处理设施的运行效率和出水质量。同时, 建立农村污水处理公众参与机制, 农村居民有权知晓、参与和管理与切身利益相关的人居环境事宜。在农村污水处理设施规划、建设和运营等环节中适时组织听证会, 广泛征求本地居民和业内专家意见, 以增强居民的理解和认同, 提升规划决策的科学性。此外, 积极引导有关社会组织和第三方评估机构参与农村污水治理过程, 从而实现农村生活污水治理的科学规划、系统评估和社会监督。

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