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北斗智库环保管家网讯：关于初次违法可不罚在生态环境行政处罚当中，是一个传统的问题，但是何为“初次”的认定在执法实践中引起了一些人的费解，这些费解主要体现在初次是否有一定的时间范围、初次是对涉案主体而言的还是对具体违法行为而言的，初次与拒不改正、逾期不改之间的关系等等，我们在本文就其中涉及部分问题展开探讨。
01关于初次违法的法律渊源
《行政处罚法》第三十三条第一款后半段规定的内容为：“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”《生态环境行政处罚办法》第四十二条第一款后半段规定的内容是：“初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”从这两条全国性适用的规则当中，我们不能够清楚地认识到初次违法的时间范围，究竟是多长时间范围之内的违法才能够认定为是初次，是一年还是两年，几个月之间的违法行为能否构成初次？但由此能够清晰地意识到，关于初次违法，在如何认定的时间范畴上，容易让人心生困惑。
02法律渊源层面产生问题的解决方式
就认定初次违法时间跨度的问题，通行的观点有：（1）以一个周期年为限度，理由是符合常理；（2）以两年为限，理由是行政处罚领域有“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。但是面对类型、轻重缓急、改正难度不同的环境违法行为，如何在初次认定的时间维度上具体把控，似乎并没有形成一个统一的标准尺度。
好在各地的生态环境部门已经认识到这是一个问题，遂开始在一些具体的环境违法行为处理上，建立一些可供把控的裁量规则。如：《河北省生态环境行政处罚裁量规则》（简称《河北裁量规则》）在裁量要素当中的“违法频次”要素，将认定初次（首次）的时间跨度限定在一年内。《山东省生态环境行政处罚裁量基准》在裁量因素当中的“违法次数”因素，专门规定出“违法次数中的‘次数’以2年内违法行为的个数认定，作出行政处罚的和不予处罚的均应统计，包含本次违法”，可见其认定初次的时间跨度为两年内。不同省份的不同认定初次违法的时间跨度规定，彰显出行政机关对此问题的认识不同，以及初次违法可不罚能否实现的难易程度。但起码在本地域范围，为生态环境行政执法提供了一般性的规则指引。
03关于初次违法的其他规范性渊源
为了差异化执法，营造法治营商环境，一些省市出台了生态环境轻微违法行为免罚办法或免罚清单。例如，河北省的《河北省生态环境厅生态环境轻微违法行为免罚办法（试行）》（简称《河北轻微免罚办法》）就在本省域的范围内产生了积极的影响，但也产生了一些争议。对于初次违法的认定就常常引起执法人员的困惑。该办法第七条第一项规定了“三个月内初次实施下列违法违规行为且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，这些违法行为诸如，“易产生扬尘的物料未按规定采取抑尘措施，经责令改正后及时完成整改的”“自动监测设备故障超6个小时，按规定正常运营维护但未采取手工监测，经责令改正后及时改正，且污染物达标排放的”等，连带“其他初次违法且危害后果轻微并及时改正的”共计八种较为明确的具体违法违规行为。
04其他规范渊源层面产生问题的
正当解释
一些人觉得如此的规定，不容易理解。问题之一，河北省的认定初次违法的时间跨度不是一年吗，怎么这又蹦出一个三个月，这不是自相矛盾吗？其实不矛盾，因为这属于一般性和特殊性之间的关系，《河北轻微免罚办法》规治的范围是特殊性，而《河北裁量规则》规治的范围是一般性。
问题之二，三个月内初次违法，是指具体违法行为三个月内初次违法，还是涉事企业三个月内初次违法？通过《河北轻微免罚办法》第七条的文字表述，可以认定为其意指具体的违法行为，换言之，一个企业涉及了几种《河北轻微免罚办法》第七条所列举的违法行为，应当按照每个具体的违法行为回溯三个月去判定该具体违法行为是否属于初次违法。如果属于初次，该行为即可不予处罚。如果涉及的几种具体违法行为回溯三个月都可纳入初次违法，则此几种具体违法行为可同时适用初次违法可不罚的规定。
