《民法典》环境污染责任条款的法律适用

 

　　根据全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国民法典（草案）》的说明，为了贯彻落实习近平生态文明思想，增加规定生态环境损害的惩罚性赔偿制度，并明确规定生态环境损害的修复和赔偿规则。《民法典》将于2021年1月1日实施，在此，笔者就《民法典》对于环境污染民事责任的更新，对企业的潜在影响，以及法律适用的注意事项进行梳理和解读。

 

　　一、新旧调整内容的对照

 

　　《民法典》在总则第九条增加原则条款，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。这里的民事活动包括企业的产生经营活动，民事活动导致环境污染或者生态破坏的，有可能构成本法规定的环境“侵权人”。

 

　　《民法典》第七编第七章“环境污染和生态破坏责任”不仅吸收了《侵权责任法》第八章的内容，还吸收了《环境保护法》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》的相关内容。以下图表是新旧具体条款的对照，红色字体表示调整或新增。
 

 

　　二、相关解读

 

　　预防原则是环境保护的基本原则之一，其中政府担负着重要的预防职责。无论宣示与否，不可否认的是，1982年《宪法》明文规定了环境保护是政府必须承担的重要事务之一。“环境保护”作为中国的基本国策之一也记载已久。1983年，李鹏在全国环境保护大会上宣布：“环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策”；1996年江泽民在第四次全国环境保护会议上的讲话：“控制人口增长，保护生态环境，是全党全国人民必须长期坚持的基本国策”；1998年胡锦涛在出访韩国期间发言：“中国政府高度重视环境保护问题，已经把保护和治理环境，实施可持续发展战略作为我们的一项基本国策”；2018年5月18日至19日，全国生态环境保护大会在北京胜利召开，正式确立了习近平生态文明思想。

 

　　陈海嵩教授通过考察近年来我国生态环境立法的具体过程认为，党和国家相关政策在实际上发挥了不可忽视的重要影响，在本质上决定了我国生态环境立法的基本方向、目标、原则和诸多制度措施。有学者将这种现象概括为“环境政策法律化”现象。近年来，包括于2019年1月1日实施的《土壤污染防治法》，于2018年1月1日实施的《环境保护税法》；2018年修订的《环境影响评价法》；今年刚颁布的《固体废物污染环境防治法》等等，均体现了中国为了回应现实需要，将环境政策法律化的情况。

 

　　环境政策的法律化，一方面使得生态文明建设具备具体的落脚点，增加了实际可操作性；这在推进生态环境保护的历史进程中，也体现政府对于宪法职责的重视与履行，同时又包含了执政党贯彻习近平生态文明思想的要求与举措。

 

　　该种责任类型的法律创设，对企业的责任承担将造成很大的影响。

 

　　（二）新规定带给企业的挑战：环境风险极大提升

 

　　首先，新规定增加了对于主观故意实施环境污染或者生态破坏的行为人，须承担惩罚性赔偿责任，加大了企业的环境违法成本。

 

　　其次，由于环境修复的复杂性、长时间、高成本等特点，生态环境损害赔偿的数额常常特别巨大。根据《民法典》对于生态损害赔偿范围的规定，生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；生态环境功能永久性损害造成的损失；生态环境损害调查、鉴定评估等费用；清除污染、修复生态环境费用；防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。再加上律师费转移支付制度，被告还需要承担原告因提起诉讼产生的律师费、差旅费等费用。

 

　　2.多种责任追究机制极大提升企业的环境风险

 

　　由于《民法典》对于有权主张生态环境损害赔偿的主体，规定得非常开放，不仅包括“国家规定的机关”，还包括“法律规定的组织”，可能产生的追责主体除了遭受人身、财产权损失的一般民事主体之外，还包括政府、环保社会组织、检察机关等，分别对应生态损害赔偿磋商及司法确认程序、环保社会组织提起的环境民事公益诉讼和检察院提起的环境民事公益诉讼，被追究污染者付费责任的风险极大提升，甚至有可能存在重叠追责的情形。

 

 

　　近年来，由于各种原因，环境司法建设处于不断调整的不稳定状态，包括环境法庭建设、司法管辖以及各类以保护公共利益为目的责任追究机制不断浮现，对于“公共利益”的争议，远未得到解决。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，明确了改革的目标任务和时间表，要求到2020年,力争在全国范围完成探索。2019年6月4日，最高人民法院发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，由政府主导生态环境损害赔偿磋商制度的尝试，增加了生态环境损害救济路径分歧。

 

　　吕忠梅教授认为，生态环境损害不同于民法上的“具体损害”，是一种需要从“质”与“量”两个方面加以判断的“总体利益损害”；生态环境损害构成的“侵害”与“法益”两个规范要素组合具有明显的二元性，不能完全纳入《侵权责任法》范畴。生态环境损害赔偿制度的实践，在实践中存在着责任追究机制的重叠，走向公法路径，还是沿袭目前私法路径，还需要进一步梳理。对于“违反国家规定”“生态环境损害”“国家规定的机关”相关模糊概念尚无法明晰的情况下，在实际操作中，有可能导致法律适用的扩大化，导致责任的过分追究，对于司法正义过犹不及。

 

　　这就需要追溯将“生态环境损害赔偿”纳入《民法典》的立法目的，是否将实践探索的生态损害赔偿诉讼及检察院环境公益诉讼提供法律支撑？政府主导的生态环境损害案件能否适用本章节条款等。实践中,行政机关跳过其行政管制手段而直接提起索赔诉讼实则会导致行政权与司法权的错位,而且与既有环境公益诉讼制度之间难以协调，甚至会形成"碰撞"和"冲突"。且从环境保护的预防原则来看，环境污染、生态破坏的结果与政府履行监管不力有关，其作为赔偿权利人不妥。

 

　　三、生态环境损害赔偿请求的法律适用

 

　　根据王泽鉴教授的经典理论，请求权基础系指能够支持一方当事人得向他方当事人有所主张(物之交付、所有权移转、支付价金、赔偿道歉等)的法律规范。侵权行为的请求权基础构造包括：被害人的范围，请求权人、受保护的法益、违法性、故意过失，以及承担民事责任的方式。对于受保护的“法益”和“请求权”的实体法律规范，从当前中国环境立法发展上，侵权责任编的法益保护已经从私主体的人身财产权保护，扩充到公共利益的保护。

 

　　原有《侵权责任法》关于环境侵权的构件之一是“污染环境”，难以涵盖对“生态系统”的保护。《民法典》将“生态破坏”作为环境侵权的构件要素之一，吸收了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》的相关规定。实践中，比如社会高度关注的“云南绿孔雀”公益诉讼案（北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司环境责任纠纷案件中，请求权基础是被告中国水电顾问集团新平开发有限公司的红河（元江）干流戛洒江一级水电站项目建设，导致生态破坏，同时构成对绿孔雀、“陈氏”苏铁栖息地、干热河谷季雨林生态系统破坏的重大环境风险。其中，绿孔雀被列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）附录Ⅱ中，而我国是该公约的成员国之一，“陈氏”苏铁于2015年被发现，苏铁属于国家一级保护植物，干热河谷季雨林属于珍贵的生态系统类型。原告作为环保社会组织，提起诉讼的基础是《环境保护法》第五十八条关于符合条件的社会组织有权提起环境民事公益诉讼的法律规定，这种公共利益的保护旨在弥补生态系统保护中的主体缺位，是一种特殊司法制度对环境执法在生态环境保护领域不可能面面俱到的一种弥补，能够更全面地保障涉及生态利益的公共利益。

 

　　根据法益的不同，大体可以分为两类诉讼，第一类是传统的以人身权、财产权为救济内容的环境侵权案件，主要针对污染受害者；第二类是以生态环境保护为诉讼目的的公益诉讼，包括政府或检察院提起的环境民事公益诉讼和环保社会组织提起的环境公益诉讼案件。

 

　　（二）请求权人的限缩解释

 

　　就《民法典》第一千二百三十四条的规定来看，生态环境损害赔偿通过侵权责任的司法救济路径，似乎具备了充分的法律依据，但是，对于请求权人的确定，“国家规定的机关”“法律规定的组织”均需要予以合理的限定。

 

　　何为“国家规定的机关”，这样的表述较为模糊，如果将实践超前的检察院环境民事公益诉讼及政府环境生态损害赔偿诉讼全部追加法律认可，则过于宽泛，也容易造成行政履职机关推卸责任的漏洞。最高人民法院、最高人民检察院于2018年3月1日发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，根据该司法解释，检察机关属于“国家规定的机关”；最高人民法院于2019年6月4日发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。

 

　　笔者认为，由于“国家规定的机关”的范围宽泛，对于政府代表国家提起生态环境损害赔偿诉讼，适用平等主体的诉讼规则，将在诉讼活动中产生不公正，不宜直接适用《民法典》的规定，待立法完善之后再予以确定。

 

　　（三）环境侵权证据规则的限缩适用

 

　　环境侵权的对于检察院、环保社会组织提起的环境民事公益诉讼，具有公共权力属性，当事人诉讼地位不平等，尤其是检察院提起的环境民事公益诉讼案件。区别于以人身权、财产权为救济内容的环境侵权案件，“举证困难”的状况有所不同，环境公益诉讼和一般环境侵权案件的证据规则适用应当有所区别。比如：《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》对于举证证明责任明确规定，被告需要证明污染行为与损害之间不存在因果关系，否则需要承担不利后果。而在环境公益诉讼案件中，环境公益诉讼原告或原告人应当承担相应的举证责任，被告对于免责事由承担举证责任。

 

　　另外，对于《民法典》第一千二百三十四条规定的“所需费用由侵权人负担”，这里的费用在案件受理阶段是可估量的，属于生态破坏对应的“实际损害”，这样可以防止将事实不明状态的环境污染或者生态破坏案件进入司法程序，导致行政权和司法权错位。这就要求原告在立案前做充分、积极的诉讼准备，将环境侵权“实际损害”尽量予以固定，避免诉讼案件超出审理期限悬而未决的现实情形，提高环境公益诉讼实效，侧面也能防止环境公益诉讼制度的滥用。

 

　　（四）惩罚性赔偿的限缩解释

 

　　环境侵权适用严格责任，不以环境侵权行为人主观故意为要件。《民法典》第一千二百三十二条针对故意污染环境、破坏生态造成严重后果的行为，规定民事责任的加重惩罚。对于何为“故意”，何为“严重后果”，虽然目前还没有民事领域的司法解释，但是最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（2016年）第一条列举了十七类应当认定为“严重污染环境”的情形，第三条列举了十二类后果特别严重的情形。实践中，对于污染者为企业的环境责任追究，往往遵循“先刑后民”的审理原则，或者依照最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2018年3月1日）的规定，提起环境民事公益诉讼。对于已经触犯《刑法》的污染者，在刑事认定的裁判基础上，对于“故意”的主观要件判定，以及是否构成“污染环境、生态破坏严重后果”的判定，法律门槛并不高。

 

　　生态环境损害赔偿，往往牵涉金额较高。2014年，江苏省泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等6家化工企业赔偿环境污染责任纠纷案，被告赔偿金额达到1.6亿余元，被媒体宣传为“天价”环境公益诉讼赔偿案；2016年，宁夏回族自治区中卫市中级人民法院受理中国生物多样性保护与绿色发展基金会分别诉中卫市美利源水务有限公司、宁夏蓝丰精细化工有限公司、宁夏华御化工有限公司、宁夏大漠药业有限公司、宁夏中卫市大龙化工科技有限公司、宁夏瑞泰科技股份有限公司、宁夏明盛染化有限公司、中卫市鑫三元化工有限公司8起土壤污染损害赔偿公益诉讼系列案件，2017年经法院一审调解结案，8家被诉企业承担近5.69亿元用于修复和预防土壤污染，并承担环境损失公益金600万元。笔者认为，环境公益诉讼案件当中，对于生态环境损害的鉴定，用到的环境修复费用计算，已经包含一定的惩罚性。以虚拟治理成本法为例，根据生态环境部《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》，对应不同的环境功能区类别，敏感系数有所不同，乘以单位治理成本，不但能得出较高数额，而且已经包含倍数。

 

　　然而，而对于侵害健康权的私益诉讼，作为污染受害者的原告，在现实中，往往难以得到很高数额的赔偿。例如，湖南儿童“血铅”案件中，长达7年的诉讼维权，愿意以诉讼方式维权的原告从92人，随着时间推移变成了53人、13人、7人，最终7人获得4-9万元不等的赔偿。笔者认为，对于公益诉讼，再适用惩罚性赔偿规则没有必要，但是对于传统意义上的环境侵权，尤其是直接侵害人体健康的案件，对于污染受害者，有必要适用惩罚性赔偿，从而体现对污染受害者的完整救济。对于“惩罚性赔偿”的罚则，法律虽然没有明确规定具体的裁量基准，给裁判者留有自由裁量的空间，依据具体案情酌定。

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