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发布时间：2019-09-06 09:20
北斗智库环保管家网讯：无论是以变革为准则，还是用重构作标尺，以“求变”为核心的环保产业3.0时代正在加速到来。那么，如何构建环保产业3.0的格局？如何构建行之有效的市场化机制，撬动市场力量促进产业发展？PPP模式如何助力构建生态公共产品和服务的市场化机制？
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环保产业正在经历3.0时代
“站在产业换挡升级的转折点，究竟什么在变？要弄清楚此问题，需要看看产业发展的过程。”中国土木工程学会水工业分会理事长张悦坦言。
业内普遍认为，环境产业发展经历了3个时期。即，环境产业1.0时代，是用市场化机制来提供城市环境公共设施和生活污染治理服务，包括污水、垃圾处理等；到了环境产业2.0时代，是用第三方治理模式来提供工业污染治理的环境服务；如今，环境产业正在经历3.0时代，就是用市场化机制提供更多的生态公共产品和公共服务。
张悦表示，2002年对环境产业的发展史而言具有深远的意义。
2002年，《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等文件先后发布，终结了多年来市政公用设施是否能够进行市场化运作的争论，明确城市水业改革以推进市场化为主要方向。
“时至今日，这两个政策已经使用17年之久，基本的原则和精神依然没有过时。”张悦表示，两个政策的区别是，前者用“产业化”，强调要投入、产出、效率、开放、竞争，后者则强调“市场化”，正式把特许经营制度进行了规范。当时，我国污水、垃圾处理几乎是空白，缺钱、缺技术、缺人，如果不采取措施，产业就会错失一个发展机遇。
2005年，建设部出台了《关于加强市政公用事业监管的意见》，水业的市场化监管被真正提上了政府工作日程。
“这一系列政策的出台，不仅为产业市场化进程提供了动力，还对我国环保行业的市场化发展具有启蒙作用。”张悦表示，文件明确了政府责任、市场全面开放、建立收费制度、强化政府监管等。
这些突破性变革之所以能够成功、影响深远，一个非常重要的制约条件就是文件所涉及的领域坚持“一清四可”，即：边界清晰，可计量、可考核、可支付、可固化，这是运作市场化的重要前提。
“但随着环保治理需求的不断升级，生态环保项目变得越来越大、越来越复杂。”张悦表示，例如，流域治理、城乡统筹治理等项目，边界不清晰，收入产出、服务内容也无法计量，如果无法明确这些条件，考核会变得更困难，政府支付风险随之增大，支付意愿也会有所下降。
同样，环境商会执行会长、苏伊士新创建执行副总裁孙明华也表示，环保产业3.0时代，环保问题变得越来越复杂，当务之急是要探索建立生态公共产品和公共服务的定价机制、支付机制和购买机制。
例如，流域治理或城市河道治理，带动了城市土地升值，那么可否将土地出让金按比例提取一部分用来购买河道治理的环保服务。
再如，油田和矿山生态修复，可从成品油、化工产品、矿产品的销售价格中，按比例提取一部分资金作为生态修复资金。这些做法都属于用市场化机制来提供生态公共产品和公共服务。这个新型的市场化机制一旦建立，可将环保行业发展纳入健康稳定的轨道。
回归PPP模式的初心
环境产业3.0时代的典型符号就是PPP模式。根据公开资料显示，财政部在库PPP管理项目接近9000个，投资金额共13.6万亿。其中环保板块占比过半，总投资约4.8万亿；已落地项目约3000个，总投资约2.9万亿。
与其它项目相比，环保作为一项高杠杆业务，本就需要相当的体量和资金。国内权威分析机构曾指出，迄今环保多数项目资本金自有量在20%~30%，所以剩下的70%~80%就需要银行贷款。而这也是PPP项目备受环保青睐的主要因素。
2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，各地方政府也陆续推出PPP项目库，市场上掀起PPP热潮。环保产业和PPP模式站在同一风口，双双迎来大发展，但PPP模式与环保项目结合后的飞速“奔跑”也带来了不少问题，“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”等问题日渐凸显，备受关注，甚至引发不少质疑。
2017年，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称“92号文”），PPP模式进入规范季。加之货币政策趋向稳健、金融“去杠杆”、加强影子银行监管等因素影响，通过举债迅速扩大规模的发展方式“一夜爆雷”，现金流告急、市值缩水、股债双杀在去年的环保行业屡见不鲜。
不少业内人士表示，PPP模式，实际上是想通过市场化来解决生态产品和服务的提供问题，但这个模式缺少生态产品和服务的定价机制和收费机制，完全用财政资金来购买生态产品和生态服务，是难以持续的。
据悉，去年财政部按照92号文加强规范PPP项目运作的要求，开展不规范PPP项目的清理整顿，主要将未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保和未按规定进行信息公开的PPP项目集中清理。截至目前，清库规模已达2.2万亿。
财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲坦言，92号文的发布，不是PPP项目的“刹车”，而是初心的回归，希望政府主导吸引社会资本参与，促进市场化运作，实现平等协商、风险分担、互利共赢。
“当前，我国PPP模式还在儿童期，未来会走向成熟，这个不成熟的阶段实际上给企业提供了学习和成长的机会。”在首创股份副总经理王征戌看来，目前绝大多数的PPP项目，招标时并不完善，或存在边界不清等现象，中标后一定要先梳理项目的本质、目的、边界，与政府一同逐步完善PPP项目设计。
“好的PPP项目应该具备收费定价机制较为透明、有稳定现金流、规模合适、竞争充分等因素。”夏颖哲表示，当前，诸多PPP项目都需要可行性缺口补助，需要政府投资，也需要市场化机制运营。要实现“绿水青山就是金山银山”，就要探索如何将资源环保优势转化成市场化机制。如何统筹土地资源，如何实现其它资源的带动效应。如何发挥产业链作用，让参与方得到合理的收益。
夏颖哲透露，目前正在研究的EOD模式，就是以环保驱动发展的新尝试。
由污染者付费向受益者付费转变
环保产业3.0时代需要什么样的市场化机制来匹配？对此，北控水务集团高级副总裁杨光表示，环保治理3.0时代应倡导“环保受益者付费”理念，由污染者付费向受益者付费转变。因为生态环保在治理、修复和提升的过程中投入巨大，离不开各方长期的运营管理维护，环保受益者为这些投入“埋单”合情合理。
针对“环保受益者付费”这一理念，杨光提出了四点建议。首先，中央和地方政府坚定践行“两山理论”治理理念，地方政府依据地方生态治理投入，探索出台生态产品和服务收费机制和收费办法。
其次，建立污水处理领域的收费机制，尽早落实收费水平真正能够满足排水和污水处理设施、污泥处理处置建设运营的成本要求。
第三，在水环境综合治理领域，把水环境治理和生态提升规划与城市发展规划衔接，生态项目投资规划与区域开发规划结合，测算一定生命周期水生态治理项目需要的投资和运营费，推进收费合理分摊，形成可持续的投融资机制。
第四，打破一些城市的管理理念，授权企业对生态治理项目进行充分的经营开发，简化审批程序，降低规费，政府与企业共享增量经济效益。
成都环保投资集团有限公司副总经理李勇刚则表示，可以构建一个更加合理的金融体系支撑环保行业发展。例如，建立以资本持有环保收益为主的基金，由企业负责专业运营，通过商业模式的重构，给环保产业再出发的机会。
“构建了很好的市场化机制，形成了准入机制，有了付费机制，整个产业才能迎来蓬勃的发展期。”李勇刚表示，市场也有退出机制，有“优胜劣汰”，经历2018年的“洗礼”，面对环保产业市场形势的变化，产业需要冷静期，企业更需要自省期。
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